拜登新框架能否破解美國當(dāng)前四大糾纏的財(cái)政困局？

摘要

10月28日，拜登公布了其新版1.75萬億美元的社會和氣候支出項(xiàng)目，支出規(guī)模雖然腰斬，但由于此前民主黨議員的多次發(fā)聲，支出規(guī)模符合市場預(yù)期。對于稅收，由于個(gè)別民主黨參議員的反對，拜登政府調(diào)整了征稅條款。綜合來看，拜登新框架的總收入超過了總支出。

美國當(dāng)前存在四大相互糾纏的財(cái)政議題，分別是1.2萬億基建法案、1.75萬億支出法案、2022財(cái)年預(yù)算和解法案與債務(wù)上限。美國當(dāng)前的這四大財(cái)政議題分別是兩黨以及黨內(nèi)各派系的訴求或籌碼，具體法案內(nèi)容和推進(jìn)進(jìn)度并不能獨(dú)立看待，需要結(jié)合兩黨以及黨內(nèi)各派系的訴求與籌碼進(jìn)行綜合分析，僅單獨(dú)看待某一個(gè)法案的內(nèi)容和推進(jìn)進(jìn)度意義比較有限。而拜登更新的約1.75萬億美元的支出計(jì)劃是這四大財(cái)政困局的破局點(diǎn)，民主黨內(nèi)激進(jìn)派與溫和派能否就拜登的支出計(jì)劃達(dá)成妥協(xié)是破局的關(guān)鍵。若兩派最終達(dá)成妥協(xié)（大概率事件），則美國當(dāng)前財(cái)政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項(xiàng)支出計(jì)劃得以順利推進(jìn)，為民主黨明年中期選舉加分。

對于2022財(cái)年預(yù)算和解法案（關(guān)乎政府是否會關(guān)門）：大概率在12月3日臨時(shí)撥款法案到期前通過，避免政府關(guān)門。民主黨已經(jīng)啟動(dòng)了預(yù)算和解機(jī)制，該機(jī)制下參議院民主黨單獨(dú)可以通過2022財(cái)年預(yù)算和解法案，但前提是民主黨保持完全團(tuán)結(jié)，關(guān)鍵破局點(diǎn)仍是激進(jìn)派與溫和派能否就1.75萬億美元支出計(jì)劃達(dá)成一致（大概率能夠達(dá)成）。預(yù)計(jì)通過時(shí)間在12月3日之前，若不能及時(shí)通過，則需要再次通過一項(xiàng)臨時(shí)撥款法案，或政府關(guān)門，對應(yīng)的拜登支出計(jì)劃也將再次被推遲甚至擱淺。

對于1.75萬億美元的支出計(jì)劃（被包括在2022財(cái)年預(yù)算和解法案）：大概率在12月3日之前民主黨激進(jìn)派與溫和派達(dá)成妥協(xié)，隨預(yù)算法案獲國會通過，但具體細(xì)節(jié)仍存在調(diào)整的可能性。民主黨激進(jìn)派和溫和派立場目前立場非常接近，后續(xù)雙方達(dá)成妥協(xié)的可能性較大，預(yù)計(jì)大概率在12月初臨時(shí)撥款法案到期前達(dá)成妥協(xié)，并由眾參兩院依次通過。但由于以曼欽和西內(nèi)瑪為代表的溫和派尚未公開表示支持拜登新的支出計(jì)劃，該計(jì)劃后續(xù)存在進(jìn)一步縮減和細(xì)節(jié)調(diào)整的可能性。

對于1.2萬億美元的傳統(tǒng)基建法案：大概率繼續(xù)與拜登支出法案嚴(yán)格綁定。由于國會已經(jīng)將原本于10月31日到期的聯(lián)邦常規(guī)交通授權(quán)資金延長到了12月3日，因此傳統(tǒng)基建法案表決的緊迫性下降，將繼續(xù)與拜登支出法案嚴(yán)格綁定。

對于債務(wù)上限：大概率加入預(yù)算和解法案，隨2022財(cái)年預(yù)算和解法案一起通過。我們認(rèn)為美國政府債務(wù)違約的可能性極低，最有可能的解決方式是民主黨將債務(wù)上限問題加入到和解法案，并根據(jù)1.75萬億美元的支出計(jì)劃確定債務(wù)上限規(guī)模，最終由民主黨單獨(dú)通過。但也存在民主黨拒絕單獨(dú)提高債務(wù)上限的可能性（雖然較低），此時(shí)兩黨將會繼續(xù)圍繞著債務(wù)上限進(jìn)行博弈，美國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將有所上升。

目錄

正文

拜登1.75萬億美元支出法案內(nèi)容

1、支出部分：總支出規(guī)模雖然腰斬，但基本符合預(yù)期

當(dāng)?shù)貢r(shí)間10月28日，拜登公布了其新版的1.75萬億美元的社會和氣候支出項(xiàng)目，規(guī)?；痉鲜袌鲱A(yù)期。雖然總支出規(guī)模較拜登最初提出的3.5萬億美元支出計(jì)劃腰斬，但由于此前關(guān)鍵參議員曼欽一直主張的支出規(guī)模為1.5萬億美元，同時(shí)拜登此前也多次表示（或暗示）可以將總支出規(guī)模降低至2.3萬億美元或2萬億美元，因此市場也普遍預(yù)期最終的支出規(guī)模將會大幅縮水，大概率在在1.5萬億美元至2.3萬億美元之間。總支出規(guī)模雖然經(jīng)歷腰斬，但基本符合預(yù)期。

與拜登此前公布的計(jì)劃相比，在社會支出方面，新方案主要剔除了兩年免費(fèi)社區(qū)大學(xué)、教師培訓(xùn)、每年12周（后降至4周）的帶薪休假、將牙科和視力保健納入醫(yī)療保險(xiǎn)等項(xiàng)目。主要削減的項(xiàng)目由兒童稅收抵免（由此前延長至2025年縮短至只延長一年）、平價(jià)醫(yī)療法案稅收抵免、收入人群稅收抵免、平價(jià)房、家庭護(hù)理等項(xiàng)目。

2、稅收部分：放棄提高企業(yè)稅和個(gè)人最高邊際稅率

拜登新公布的稅收計(jì)劃的總收入規(guī)模約2萬億美元，略高于其1.75萬億美元的支出計(jì)劃。由于關(guān)鍵民主黨參議院西內(nèi)瑪?shù)姆磳Γ莸切碌亩愂沼?jì)劃中放棄了將企業(yè)稅率由當(dāng)前的21%提高到28%（或25%）的計(jì)劃，也放棄了提高個(gè)人最高邊際稅率的計(jì)劃。另一方面，為了彌補(bǔ)收入不足，新增了對股票回購和收入前0.02%的富人的新的附加稅，同時(shí)提出要消除對富人的醫(yī)療保險(xiǎn)漏洞，但民主黨此前也通過各種途徑向外透露過這些新增的稅收計(jì)劃，基本也都在預(yù)期之內(nèi)。

拜登新框架能否破解美國當(dāng)前四大相互糾纏的財(cái)政困局

美國當(dāng)前有四大相互糾纏在一起的財(cái)政議題，這四大財(cái)政議題分別是：

①約1.2萬億美元的基建法案（其中約5500億美元為新增基建支出）；

②約1.75萬億美元的社會和氣候支出計(jì)劃（拜登Build Back Better的新框架）；

③2022財(cái)年年度預(yù)算和解法案（避免政府關(guān)門）；

④債務(wù)上限問題。

正如美國國會山的一句諺語所說“Nothing is agreed until everything is agreed upon”（在所有協(xié)議都達(dá)成前，任何協(xié)議都沒有達(dá)成）。美國當(dāng)前的這四大財(cái)政議題分別是兩黨以及黨內(nèi)各派系各自的訴求或籌碼，具體法案內(nèi)容和推進(jìn)進(jìn)度并不能獨(dú)立看待，需要結(jié)合兩黨以及黨內(nèi)各派系的訴求與籌碼進(jìn)行綜合分析，僅單獨(dú)看待某一個(gè)法案的內(nèi)容和推進(jìn)進(jìn)度意義比較有限。這四大議題中，2022財(cái)年年度和解預(yù)算法案起到框架作用，而拜登更新的約1.75萬億美元的支出計(jì)劃是這四大財(cái)政困局的破局點(diǎn)，民主黨內(nèi)激進(jìn)派與溫和派能否就拜登的支出計(jì)劃達(dá)成妥協(xié)是破局的關(guān)鍵。若兩派最終達(dá)成妥協(xié)（大概率事件），則美國當(dāng)前財(cái)政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項(xiàng)支出計(jì)劃得以順利推進(jìn)，為民主黨明年中期選舉加分。

1、2022財(cái)年年度預(yù)算和解法案：政府是否會關(guān)門

從時(shí)間維度來看，2022財(cái)年預(yù)算和解法案（關(guān)乎政府是否會關(guān)門）大概率在12月3日臨時(shí)撥款法案到期前通過，避免政府關(guān)門。

美國一個(gè)完整的財(cái)政年度從每年的10月1日開始，至次年9月30日結(jié)束。在新財(cái)年開始之前，國會兩院需要通過新財(cái)年的年度預(yù)算法案，以為政府提供運(yùn)作資金。若國會沒有在新財(cái)年開始前通過預(yù)算法案，則會出現(xiàn)兩種情況，一種是政府因沒有資金支持而直接關(guān)門（少數(shù)情況），一種是在新財(cái)年開始前國會通過臨時(shí)撥款法案，為政府提供臨時(shí)運(yùn)作資金，避免政府關(guān)門，該期間政府各部門的支出按照上一財(cái)年預(yù)算法案的撥款進(jìn)行（只有極少數(shù)進(jìn)行調(diào)整）。在臨時(shí)撥款期結(jié)束之前，要么國會通過新財(cái)年的預(yù)算法案，要么國會再次通過一個(gè)臨時(shí)撥款法案，繼續(xù)延長對政府的資金支持，若上述兩個(gè)法案都未能通過，則政府會因?yàn)橛袥]有資金支持而直接關(guān)門。

從21世紀(jì)以來美國各財(cái)年年度預(yù)算法案的通過情況來看：

①極少數(shù)：在新財(cái)年之前按時(shí)順利通過了新財(cái)年預(yù)算法案；

②極少數(shù)：政府直接關(guān)門的情況也是極少數(shù)情況；

③極少數(shù)：新財(cái)年沒有預(yù)算法案，而是一直依靠臨時(shí)撥款法案拖延到下一財(cái)年；

④多數(shù)情況：國會先通過一項(xiàng)臨時(shí)撥款法案，之后再表決通過年度預(yù)算法案。

具體到2022財(cái)年（2021年10月1日至2022年9月30日），9月30日美國國會通過的臨時(shí)撥款法案，將對聯(lián)邦政府的撥款延長到了12月3日，屆時(shí)會出現(xiàn)三種情況：

①表決通過2022財(cái)年預(yù)算法案。這種可能性最大，因?yàn)閰⒈妰稍好裰鼽h均為多數(shù)黨，且已經(jīng)啟動(dòng)預(yù)算和解機(jī)制，避免參議院的冗長辯論，但關(guān)鍵點(diǎn)仍是民主黨內(nèi)部能否就拜登1.75萬億美元支出計(jì)劃達(dá)成一致；

②再次通過一項(xiàng)臨時(shí)撥款法案，延長對政府資金支持。這種情況概率較?。?/p>

③政府因沒有運(yùn)作資金而關(guān)門。這種情況概率較小。

從預(yù)算法案內(nèi)容來看，拜登的1.75萬億美元的支出計(jì)劃被包括在2022財(cái)年預(yù)算和解法案，兩者“一榮俱榮，一損俱損”。

“年度預(yù)算法案”的名稱具有迷惑性，因?yàn)楦鶕?jù)美國相關(guān)法律，預(yù)算法案中必須包含兩部分內(nèi)容，一部分是真正的對下一財(cái)年（2021年10月1日至2022年9月30日）的收支計(jì)劃（其中又可以分為法定支出和自由可支配支出，資金比例大約為2:1），另一部分是對未來10年的財(cái)政收支計(jì)劃，而這就是拜登1.75萬億美元的社會和氣候支出計(jì)劃（Build Back Better）所對應(yīng)的項(xiàng)目，所以拜登的1.75萬億美元的支出計(jì)劃和2022財(cái)年預(yù)算和解法案是“嚴(yán)格綁定”的，要么一起通過，政府避免關(guān)門，拜登支出計(jì)劃順利進(jìn)行；要么一起受阻，政府面臨關(guān)門風(fēng)險(xiǎn)（可以再通過一項(xiàng)臨時(shí)撥款法案避免），拜登支出計(jì)劃再度推遲甚至擱淺。

從表決流程來看，民主黨內(nèi)的完全統(tǒng)一是通過預(yù)算和解法案的關(guān)鍵。

2022財(cái)年預(yù)算和解法案在眾議院只需要簡單多數(shù)就可以通過，在參議院因?yàn)橐呀?jīng)啟動(dòng)了預(yù)算和解程序，因?yàn)橐部梢砸院唵味鄶?shù)通過。但因?yàn)闊o論是在眾議院，還是在參議院，由于民主黨的優(yōu)勢并不明顯，在眾議院僅領(lǐng)先10人，在參議院人數(shù)則與共和黨一樣（由于參議長哈里斯可以在雙方等票是進(jìn)行投票，因?yàn)槊裰鼽h在參議院是51:50），尤其是在參議院，民主黨和共和黨人數(shù)一樣且共和黨全黨反對拜登支出計(jì)劃的情況下，意味著每個(gè)民主黨參議員都有一票否決權(quán)，所以民主黨在通過預(yù)算和解法案時(shí)必須要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)的完全統(tǒng)一。但由于此前民主黨內(nèi)部激進(jìn)派與溫和派圍繞著拜登支出計(jì)劃的分歧較大，民主黨內(nèi)部尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，這也是各項(xiàng)法案一拖再拖的根本原因。目前兩派分歧已經(jīng)很小，最終大概率能夠就拜登1.75萬億美元的支出計(jì)劃達(dá)成一致。

2、約1.2萬億傳統(tǒng)基建法案：民主黨溫和派的訴求，激進(jìn)派的籌碼

約1.2萬億美元傳統(tǒng)基建法案（其中約5500億美元為新增支出），也與拜登1.75萬億美元的支出計(jì)劃深度綁定，是民主黨內(nèi)溫和派與共和黨達(dá)成妥協(xié)的結(jié)果，是民主黨溫和派的訴求，同時(shí)也是民主黨激進(jìn)派要挾溫和派的籌碼，聲稱若溫和派不支持拜登1.75萬億美元支出計(jì)劃，那么激進(jìn)派也將不會在眾議院支持1.2萬億美元傳統(tǒng)基建法案。該法案此前已經(jīng)被參議院通過，眾議院原本計(jì)劃在9月底對該進(jìn)行表決，但因?yàn)槊裰鼽h內(nèi)激進(jìn)派對溫和派的要挾，對該法案的表決也被推遲。眾議院議長佩洛西原本希望能夠在10月28日再次對該法案的表決，但由于民主黨內(nèi)激進(jìn)派的反對而再次推遲。

3、債務(wù)上限：民主黨與共和黨對立的焦點(diǎn)

對于債務(wù)上限，我們認(rèn)為美國政府債務(wù)違約的可能性極低，最有可能的解決方式是民主黨將債務(wù)上限問題加入2022財(cái)年預(yù)算和解法案，并根據(jù)拜登1.75萬億美元的支出計(jì)劃確定債務(wù)上限規(guī)模，最終由民主黨單獨(dú)通過。共和黨此前同意將債務(wù)上限暫停至12月，暫停時(shí)限與臨時(shí)撥款法案到期時(shí)間一致，仍希望12月時(shí)民主黨能將其加入到調(diào)解法案中。但對民主黨來說，將解決債務(wù)上限問題加入預(yù)算調(diào)解程序是“次優(yōu)”選擇，原因在于：一是預(yù)算調(diào)解程序僅能上調(diào)債務(wù)上限，而不能暫停債務(wù)上限，而暫停債務(wù)上限才是民主黨的最理想方案；二是預(yù)算調(diào)解程序可由在參議院擁有50個(gè)席位的民主黨單獨(dú)通過，意味著由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)也將由民主黨單獨(dú)承擔(dān)，在中期選舉前損耗民主黨的政治資本。因此，共和黨此舉是“以退為進(jìn)”，逼迫民主黨采取預(yù)算調(diào)解程序這一“次優(yōu)”方案，因此債務(wù)上限也將大概率與2022財(cái)年預(yù)算和解法案深度綁定。

4、拜登1.75萬億美元支出法案：美國財(cái)政困局的破局點(diǎn)

拜登1.75萬億美元支出是包含在2022財(cái)年預(yù)算和解法案中，“一榮俱榮，一損俱損”，同時(shí)拜登支出法案也是當(dāng)前民主黨內(nèi)部激進(jìn)派與溫和派的主要分歧點(diǎn)所在，因而也是美國當(dāng)前四大財(cái)政困局的關(guān)鍵破局點(diǎn)，破局的關(guān)鍵在于民主黨內(nèi)激進(jìn)派和溫和派能否就拜登1.75萬億美元支出法案達(dá)成一致。目前兩派分歧已經(jīng)極大縮小，若最終達(dá)成妥協(xié)（大概率事件），則美國當(dāng)前財(cái)政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項(xiàng)支出計(jì)劃得以順利推進(jìn)，為民主黨明年中期選舉加分。

民主黨內(nèi)溫和派和激進(jìn)派的分歧點(diǎn)、訴求和籌碼：約1.2萬億美元的基建計(jì)劃是民主黨溫和派的主要訴求，但同時(shí)部分溫和派議員（如關(guān)鍵參議員曼欽、西內(nèi)瑪）反對拜登過高的支出計(jì)劃和部分稅收計(jì)劃。曼欽此前表示其支持最高1.5萬億美元的支出計(jì)劃，西內(nèi)瑪明確表示反對提高企業(yè)稅和個(gè)人最高邊際稅率。拜登的支出計(jì)劃是民主黨激進(jìn)派的訴求，所以雖然參議院已經(jīng)通過溫和派支持的1.2萬億美元基建計(jì)劃，但在眾議院的民主黨激進(jìn)派議員表示，若溫和派不支持拜登的支出計(jì)劃，那么激進(jìn)派也將不會在眾議院支持1.2萬億美元傳統(tǒng)基建法案。

兩派最終妥協(xié)的結(jié)果是拜登將支出計(jì)劃削減至1.75萬億美元，但仍高于曼欽主張的1.5萬億美元（雖然CNN曾報(bào)道稱曼欽私下表示其最高支持上限為1.75萬億美元，但曼欽本人沒有公開承認(rèn)該言論），滿足了另一位關(guān)鍵民主黨參議員西內(nèi)瑪?shù)囊?，西?nèi)瑪表示拜登新框架與自己的設(shè)想已“非常接近”。但因?yàn)槟壳鞍莸钦形唇o出1.75萬億美元支出計(jì)劃的法律文本和具體細(xì)節(jié)（目前只給了大框架），因此曼欽和西內(nèi)瑪都尚未公開表示支持該計(jì)劃，民主黨溫和派與激進(jìn)派尚未達(dá)成協(xié)議。

由于無法保證全部的50名民主黨參議員（包括曼欽和西內(nèi)瑪）都支持拜登的1.75萬億美元的支出計(jì)劃，民主黨激進(jìn)派也反對在10月28日對溫和派主張的1.2萬億美元的基建法案進(jìn)行投票，眾議院對基建法案的投票也再度被推遲。

5、美國當(dāng)前四大財(cái)政困局后續(xù)將如何演繹

拜登支出法案美國當(dāng)前四大財(cái)政困局的關(guān)鍵破局點(diǎn)，破局的關(guān)鍵在于民主黨內(nèi)激進(jìn)派和溫和派能否就拜登1.75萬億美元支出法案達(dá)成一致。若兩派最終達(dá)成妥協(xié)（大概率事件），則美國當(dāng)前財(cái)政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項(xiàng)支出計(jì)劃得以順利推進(jìn)，為民主黨明年中期選舉加分。

①對于2022財(cái)年預(yù)算和解法案（政府是否會關(guān)門）：大概率在12月3日臨時(shí)撥款法案到期前通過，避免政府關(guān)門。民主黨已經(jīng)啟動(dòng)了預(yù)算和解機(jī)制，該機(jī)制下參議院不需要共和黨支持，民主黨單獨(dú)就可以通過法案，但前提是民主黨內(nèi)保持完全的團(tuán)結(jié)，關(guān)鍵破局點(diǎn)仍是激進(jìn)派與溫和派能否就1.75萬億美元支出計(jì)劃達(dá)成一致。預(yù)計(jì)通過時(shí)間在12月初臨時(shí)撥款法案到期之前，若不能按時(shí)通過，則需要再次通過一項(xiàng)臨時(shí)撥款法案，或政府關(guān)門，對應(yīng)的拜登支出計(jì)劃也將再次被推遲或擱淺。

②對于1.75萬億美元的支出計(jì)劃（被包括在2022財(cái)年預(yù)算和解法案）：大概率在12月3日之前民主黨激進(jìn)派與溫和派達(dá)成妥協(xié)，隨預(yù)算法案獲國會通過，但具體細(xì)節(jié)仍存在調(diào)整的可能性。民主黨激進(jìn)派和溫和派立場目前立場非常接近，后續(xù)雙方達(dá)成妥協(xié)的可能性較大，預(yù)計(jì)大概率在12月初臨時(shí)撥款法案到期前達(dá)成妥協(xié)，并由眾參兩院依次通過。但由于以曼欽和西內(nèi)瑪為代表的的溫和派尚未公開表示支持，并不能排除后續(xù)進(jìn)一步縮減和細(xì)節(jié)調(diào)整的可能性。

③對于1.2萬億美元的傳統(tǒng)基建法案：大概率繼續(xù)與拜登支出法案嚴(yán)格綁定。目前由于拜登政府尚未給出支出計(jì)劃的法律文本和具體細(xì)節(jié)（目前只給了大框架），因此溫和派曼欽和西內(nèi)瑪都尚未公開表示支持該計(jì)劃，而激進(jìn)派也因此反對在眾議院對基建法案進(jìn)行投票。同時(shí)由于國會已經(jīng)將原本于10月31日到期的聯(lián)邦常規(guī)交通授權(quán)資金延長到了12月3日，因此傳統(tǒng)基建法案表決的緊迫性下降，將繼續(xù)與拜登支出法案嚴(yán)格綁定。

④對于債務(wù)上限：大概率加入預(yù)算和解法案，隨2022財(cái)年預(yù)算和解法案一起通過。我們認(rèn)為美國政府債務(wù)違約的可能性極低，最有可能的解決方式是民主黨將債務(wù)上限問題加入到調(diào)解法案，并根據(jù)1.75萬億美元的支出計(jì)劃確定債務(wù)上限規(guī)模，最終由民主黨單獨(dú)通過。通過時(shí)間與2022財(cái)年預(yù)算和解法案一致。但同時(shí)也存在民主黨拒絕單獨(dú)提高債務(wù)上限的可能性（雖然較低），即拒絕把提高債務(wù)上限加入到和解法案的可能性，此時(shí)兩黨將會繼續(xù)圍繞著債務(wù)上限進(jìn)行博弈，美國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將有所上升。

本文作者：董琦、郭新宇，來源：國君宏觀研究，原文標(biāo)題：《【國君宏觀】拜登新框架能否破解美國當(dāng)前四大糾纏的財(cái)政困局——全球博弈系列之五（20211030）》

　　 原標(biāo)題：拜登新框架能否破解美國當(dāng)前四大糾纏的財(cái)政困局？